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中国天然气价改演变及发展路径


时间:2013/4/9     来源: 中国石油报

  “中国天然气产业链2004年进入快速发展阶段以来,社会舆论对天然气价格形成机制改革的呼声此起彼伏。当前,清晰梳理中国天然气价改制度安排十分必要。”
  中国天然气产业链2004年进入快速发展阶段以来,社会舆论对天然气价格形成机制改革(以下简称天然气价改)的呼声此起彼伏。3月25日一则“4月起我国天然气价格将大幅上涨”的报道,引起市场震动。官方虽站出来说:“消息完全不实,纯属无稽之谈”,但此事仍在发酵。这说明清晰梳理中国天然气价改制度安排十分必要。这里谈三点思考。
  历史脉络
  中国天然气产业链发展划分为不同阶段,政府对产业链规制的制度安排也与时俱进,其中伴随天然气价改的制度安排。
  在天然气产业链的引入阶段(1956年至1997年),政府对天然气产业链的规制主要体现在对井口价的规制,并尝试通过市场信号引导生产商决策,1987年开始实行天然气井口价计划内、外“双轨制”价格机制;1992年推出了不同用户分类价格管理;1997年开始对管道价格规制方法的探索,对老的天然气管线运输按里程收费。
  在向天然气产业链快速发展的过渡期(1997年至2004年),政府对天然气产业链的规制主要体现在规制重点由出厂价规制转向管输价格规制。1997年11月,以关于陕京一线输气价格的批复为先导,开始实行输气管道运价“新线新价、一线一价”政策。地方政府直接管制配气终端气价,而不是管制城市配气费用。
  在天然气产业链快速发展阶段(2004年至今),政府对天然气产业链的规制主要体现在开始进入产业链结构规制。随着西气东输一线管道的投产,中国天然气产业链进入快速发展阶段,2005年将天然气出厂价全部改为政府指导价,基准价和浮动范围由国家核准,尝试建立天然气价格与替代能源价格挂钩机制,简化气价分类。此间,也开始探索管道价格的“两部制”改革。同时,部分地方政府在配气环节建立下游与上、中游价格的联动机制,将规制转向配气价格。
  近年路径
  2005年年底天然气价改制度安排明确:近期目标是进一步规范价格管理;逐步提高价格水平,理顺与可替代能源的价格关系;建立与可替代能源价格挂钩和动态调整的机制。从长远看,随着竞争性市场结构的建立,天然气出厂价格最终应通过市场竞争形成。将天然气出厂价格改为统一实行政府指导价,并提高了天然气出厂基准价格。开启从出厂环节逐步提高天然气价格,建立“理想起步价”,理顺与可替代能源的比价关系,进而谋求与可替代能源价格挂钩联动。
  此后,天然气价改广受关注。2009年各种价改版本不断推出,但经过一年多的激烈争论和等待,国家发改委在2010年5月31日发出通知,其核心仍在提高国产陆上天然气出厂基准价格。笔者认为,这体现了将价改作为推动产业链结构规制改革的一环,总体上坚持了走天然气出厂价格最终通过市场竞争形成的目标轨迹。此时出厂基准价的制定,瞄定的是与可替代能源的比价关系,已不是“成本加成”的定价方法。
  2011年年底在广东、广西进行的天然气价改试点,转向由国家按“市场净回值”方法确定各省(区、市)天然气最高门站价格,试图转由在各省(区、市)门站环节建立“理想起步价”。就广东、广西单一管道输送的试点地区看,政府制定省级地区最高门站价时,背后能将干线管道价格锁定,但本质上将出厂价和长输干线管输价捆绑在一起了。如对此强化、固化垄断的制度安排加以推广,今后再想实现由市场主体竞争出厂价则遥遥无期,对整个产业链长期竞争活力构成“窒息”。“窒息效应”反映在:对不拥有管道的非常规资源开发企业等,其天然气难于不受歧视接入管道,遏制创新活力、管道重复建设难以避免;地方政府将打着保护下游用户的名义,强化对所在地区支干线管网的介入和控制,形成新的垄断加价环节;石油公司则强化产业链上、中、下游的纵向一体化,加重对不同用户的不同对待。
  近年对出厂基准价格逐步提高的宣示及实施,激发了地方政府在配气环节建立下游与上、中游价格的联动机制,2010年7月国家发改委还发文推动联动机制的建立;2011年后,为突破居民用气提价难题,开始探索居民用气阶梯定价办法,2012年步伐加快。再考虑到2010年以来理顺车用天然气与汽油比价关系的制度安排等,这些举措反映了政府从终端入手推动天然气价改制度安排的思路。
  近年中国天然气价改制度安排的路径表明:每一步迈出前,都引起过对更多反映石油公司利益诉求方案的争议;这些方案也均为石油公司所推动,政府推出的方案则小心居中而为。
  同时,政府在整个产业链,特别是在上游,加大竞争性产业链结构形成的制度安排,与价改制度安排形成一定相互匹配。
  今后路径
  2012年中国天然气进口量占总供给量的比例逼近29%,今后将继续增加。进口天然气价格“倒挂”,保证了从国外能获取进口资源,保障国内长期供气安全;同时,天然气在中国大规模开发利用是近年的事,下游利用投资巨大,其价格需比被替代能源价格有明显优势,特别是在西部地区,市场需求才能真正形成。如果进口气的高价全部由用户消化,天然气进入基干线管道前的价格保守估计要上涨一定幅度(只增量气部分价格上升,幅度会很大);如再考虑国产气与替代能源比价偏低,上涨幅度将更高;终端价的变化比例要小一些;如果与相关替代能源的价格联动,赶上相关替代能源的价格处于波动上升区,则上涨更高。如果完全让市场价格配置资源,价格变化幅度大体如此。
  就此约束而言,天然气价改制度安排宜将短期和长期目标相结合,以短谋长,坚持采用提高出厂基准价格建立“理想起步价”为宜;出厂基准价格可以参考目前两广试点的计价基准点倒推办法确定,折价系数要保持在0.7以内;在珠三角、长三角和环渤海地区,加大气价上浮区间,承担更多高价进口气;“分步快走”建立“理想起步价”,倒逼终端适应天然气价改的制度安排变迁;着力深化竞争性产业链结构形成的制度安排,着手化解主要生产商纵向一体化问题。

 

 

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